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申海燕 | 关于加快构建生态经济体系的几点建议
发布日期:2020-03-23 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系是建设生态文明的根本出路。生态经济体系的基本内涵是实现“生态产业化、产业生态化”双轮驱动。就生态产业化而言,是指通过市场化方式经营生态资源,将无偿使用的生态资源转变为有价值的经济产品,从而实现生态要素向生产要素,生态财富向物质财富的价值转化,促进生态与经济的循环发展。

2018年4月,习近平总书记在长江经济带工作会议上提出,要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径,选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。2018年5月在全国生态环境保护大会上强调,要加快建立以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。党的十九届四中全会再一次对坚持和完善生态文明制度体系作出系统部署,将坚持和完善生态文明制度体系作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。鉴于生态文明制度建设体系庞杂内容丰富,在此,仅对生态经济体系构建提出以下建议。

一、加快完善生态经济体系是落实习近平新时代生态文明思想的重要举措

“绿水青山就是金山银山”。但是绿水青山转化为金山银山离不开生态经济体系的建设。当前,要以生态产品价值转化体制创新、制度供给和模式探索为重点,加快形成生态产品价值实现机制。具体来说,就是要围绕建立健全生态产品的产权制度、价值评估与核算体系,推进自然资源核算体系建设,加快生态补偿及有偿使用制度,开展自然资源市场化改革,构建生态产品交易市场体系,建立自然资源资产交易出让制度以及退出机制,全面构建生态价值转化制度体系,形成绿水青山转化为金山银山的实现机制和转化路径,加快完善国家生态经济体系,以制度体系建设开创生态文明建设新格局。

二、完善生态经济体系应把握五大原则

一是着眼长远发展。生态治理周期长、投入大、见效慢,是久久为功的百年事业。一个治理项目从启动到盈利,至少需要十年以上的时间。因此,进行生态治理,就要摆脱工程项目治理思维,避免走一家一户治理的局部化、碎片化、短期化老路,着眼长远发展,充分发挥市场机制作用,充分调动更多民营经济和社会组织参与积极性,加强统筹设计、整体谋划、全面推进,形成可持续的生态治理合力。

二是确立价值理论。要秉承自然资源价值观和价值理论,坚持自然生态具有价值,“绿水青山就是金山银山”的价值导向。保护自然,进行生态治理就是实现自然价值增值和形成自然资本的过程,理应得到合理回报和经济补偿。其中自然资源的价值,既包括自然资源本身的价值,也包括社会对自然资源进行的人财物投入的价值。

三是进行系统设计。生态治理是一项系统工程,各个环节之间互相紧密关联,必须从系统高度,创建、培育、形成生态大循环,使整个生态治理体系进入良性自激发状态。要坚持生态产品的产权认定、价值核算、价值转化、生态补偿、产权交易等一系列促进生态产品价值实现的制度机制协同推进,构建完整的生态价值实现制度链条。此外,生态系统价值核算也是复杂的系统工程,要坚持人类收益原则、生物生产原则、保护成效原则、实际发生原则、实物度量原则、数据可获原则、持续更新原则以及非危害性等原则,系统总结国内外生态系统评估、环境经济核算体系的研究经验,建立适应地区特色的生态系统价值核算指标体系。

四是探索市场机制。目前国际社会生态治理大多以政府为治理主体,美国罗斯福大草原、我国“三北”防护林、北非五国绿色坝等都为政府投资建设。政府治理模式中,政府出资治理生态环境,利益全民共享,生态补偿可实现内部化,能够实现生态效益最大化,但面临着治理、管理、维护成本过高的问题。社会资本治理成本低、效率高,可有效弥补政府治理不足,如何有效激活民营资本的参与积极性又是一个难题。因此,生态治理既要发挥政府的决策引领作用,又要建立生态产品价值实现机制,调动市场机制、引导社会资本参与热情,构建多元、共建、共享的生态治理大格局。

五是强化政策保障。当前我国以政府为主导的生态治理制度,不适应社会资本参与治理的需要。为此要加快完善生态文明体制机制,建立绿水青山转变为金山银山的环境经济政策体系,形成促进生态产品的价值实现机制,并在实践中不断完善。

三、完善生态经济体系应抓好七项任务

一是健全自然资源资产产权制度。产权问题是自然资源资产管理的核心问题,自然资源资产产权制度是生态产品价值实现的制度基础。我国现行体系下,自然资源资产产权制度不健全,自然资源产品产权所有者缺位、所有权边界模糊、各类产权不相协同等问题比较突出。要明确各类自然资源资产产权主体的界定办法及确权登记的组织模式、技术方法和制度规范,建成归属清晰、权责明确、监管有效、适应生态长周期治理需要的自然资源资产产权制度。按照谁治理、谁受益的原则,赋予社会投资人对治理成果的管理权、处置权、收益权,形成生态系统综合治理长效机制。

二是建立生态产品公允价值评估体系。生态产品价值实现的一大难点是生态产品价值缺乏定量测算的科学基础,价值测算评价及核算体系缺失导致后续的生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度建立缺乏依据。准确发现生态公允价值是生态治理的基础。要建立生态产品价值科学评价体系,以生态产品产出能力为基础,建立生态资源价值评价体系,研究森林、流域、草原、荒地等不同类型生态系统服务价值的核算方法和核算规范,建立地区实物账户、功能量账户和资产账户,并将有关指标作为地区生态补偿和绿色发展绩效考核的重要内容。

三是研究推行生态有偿使用制度。生态产品本身具有公共性、外部性等特征,决定了其不易分隔、难以分清受益者。目前,由于没有建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度,自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本,生态保护得不到合理回报,大量生态产品被免费或过度使用。要坚持破坏者付费、受益者付费以及使用者付费原则,以明晰产权、丰富权能为基础,以市场配置、完善规则为重点,推进自然资源有偿使用制度改革,建立反映供求与稀缺程度,体现生态环境损害成本和修复效益的生态补偿制度,加快建立生态服务付费的政策制度框架,解决制度不完善、市场作用发挥不充分、所有权不到位等问题,持续提升自然资源保护利用水平。

四是加快探索生态产品价值实现有效路径。缺乏生态产品价值实现的现实手段是制约“绿水青山就是金山银山”的根本障碍。要不断拓宽生态产品价值实现的途径和方式,建设有效的价格发现与形成机制。加快形成有利于生态治理的绿色金融支持政策体系,通过金融及经济工具将生态价值显性化,进而参与到现实经济活动中,解决生态产业融资难、融资贵问题。

五是不断深化财政金融领域改革。目前我国财政投资或补贴资金由中央到省、省到市、市到县,再到村镇和农户层层下拨,一家一户是生态治理补贴主体,没有针对民营企业的补贴通道。由于生态治理投入大、见效慢、周期长,应采取规模化、系统化、市场化的治理模式,吸引社会资本参与生态治理。要加快创新财政补贴方式,建立以事权为主的财政补贴制度;要加快形成绿色金融支持生态治理的制度框架,政策性金融机构要加快推出长周期、低成本政策性绿色贷款产品,加快建立绿色信贷补贴制度,研究设立绿色生态治理投资基金,推动自然资源资产担保、抵质押贷款等。

六是加快培育形成生态保护大市场。加强生态产品市场体系建设,创设生态产品及其衍生品交易市场,形成统一、开放、竞争、有序的生态产品市场体系,形成多元化的生态产品市场生产、供给主体。探索生态产品定价和收费机制,形成生态产品交易机制,完善自然资源市场交易规则,建立交易运行制度体系,推进碳排放、用能权、用水权等生态产品交易市场建设,大力发展自然资源产权交易平台,促进生态保护服务业及新业态加快发展。利用经济杠杆加快构建生态保护有效机制,加强生态产品价值实现的绩效评估和监管,建立基于利益相关者的社会规范标准、基于生态产品不同属性的适应性治理标准以及经济成本补偿标准。

七是持续完善配套政策和监督管理体制。制定生态价值转化配套政策和监管制度,如领导干部自然资源资产离任审计制度、生态环境损害责任终身追究制度等。尽快制定和完善生态环境污染损害范围认定与损害鉴定评估、污染损害修复与生态恢复、评估与监测等方面的技术规范与标准。强化生产者环境保护的法律责任,大幅度地提高违法成本。完善环境公益诉讼制度,加快培育具有原告资质的社会组织,支持有资质的社会组织和法律中介参与环境公益诉讼。

当前,我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键时期。我们要以习近平新时代生态文明重要思想为战略指引,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,按照党中央、国务院关于加快推进生态文明制度体系建设的决策部署,加快探索建立能够体现市场价值的自然资源和生态价值实现机制,让绿水青山切实转变成可计量、可考核的金山银山,从而推动我国生态文明建设迈上新台阶,为加快实现生态治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。

【参考文献】

1.国合会生态补偿机制课题组.中国生态补偿机制与政策研究[R],2006年.

2.李新宁.生态补偿机制治理逻辑:国际案例与中国启示[J].世界农业,2018(05).

3.任勇.加快构建生态文明体系[J].求是,2018(13).




 
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